Cómo la planificación urbana fomenta la segregación en Nueva York

Con frecuencia se idealiza a Nueva York como una meca de la vida urbana multicultural. Pero, por muy diversa que sea la ciudad, residentes con orígenes muy diferentes pocas veces viven en los mismos vecindarios. De hecho, Nueva York ocupa el segundo lugar (después de Milwaukee) en cuanto a la segregación entre blancos y afroestadounidenses.

Hoy día, se están volviendo a establecer barreras raciales históricas mediante una concentración de riqueza y el desplazamiento de comunidades de minorías. En Nueva York las políticas sobre el uso de la tierra —a pesar de las buenas intenciones con las que se crearon— quizás estén provocando este fenómeno, por lo menos en parte. Varios tipos de rezonificación (entre ellos el upzoning o bien la zonificación de uso mixto) han lastimado involuntariamente y desproporcionadamente a los vecindarios pobres. Ese es el argumento central de Zoned Out!, un nuevo libro editado por Tom Angotti —profesor de Planificación Urbana en la City University de Nueva York— y Sylvia Morse, activista de la vivienda. CityLab los entrevistó a ambos y a continuación están las partes más memorables de esta entrevista.

¿Por qué escribieron este libro?

Angotti: El libro se hizo como resultado de interacciones con comunidades que estaban preocupadas sobre propuestas para rezonificar a sus vecindarios. [Las comunidades] tenían muchas preguntas sobre las propuestas que estaba haciendo la ciudad.
Originalmente, un grupo de nosotros se reunió con abogados para examinar la posibilidad de entablar una demanda en contra de la ciudad basada en la Ley de Vivienda Equitativa con la suposición de que las políticas de zonificación y vivienda de la ciudad tenían un impacto dispar en las comunidades de minorías. Ese litigio no se ha dado pero fue una de las otras cosas que condujeron a la producción del libro.

Morse: Este libro realmente viene de las lecciones de neoyorquinos que se han estado movilizando durante los últimos 15 años y hasta más tiempo.

¿Cuáles son sus principales ideas sobre el enfoque actual de la ciudad en cuanto a la zonificación?

Angotti: La zonificación es una política sistémica para proteger a vecindarios que mayormente son de blancos y de propietarios. En realidad la ‘blancura’ es más importante que la propiedad de las viviendas. Se hace para promocionar el desarrollo cuando es de interés económico para los promotores inmobiliarios en comunidades de minorías.
Cuando la rezonificación ocurre para alentar nuevo desarrollo, hace subir los valores de tierra y los alquileres y eso desaloja a las personas que ya están viviendo en vivienda asequible existente. A pesar de cualquier cantidad simbólica de vivienda asequible que la ciudad quizás financie o patrocine dentro de estos vecindarios, más vivienda asequible se pierde de lo que se gana mediante las rezonificaciones. Ese es el argumento básico.
La raza tiene todo que ver con esto. Hay dos aspectos de la discriminación racial: cuando es consciente y tiene un propósito y cuando es sistémica. Estamos hablando del aspecto sistémico [en este caso]. La gente la está practicando sin importar que entiendan lo que están haciendo o no.

Morse: Si las políticas no son explícitamente antirracistas, entonces están perpetuando el racismo.

(Dan Nguyen/Flickr)

¿Podrían elaborar sobre el contexto histórico de este fenómeno?

Angotti: [La historia] demuestra que las políticas de la ciudad sobre zonificación más vivienda y desarrollo han producido una ciudad segregada. Han tenido consecuencias raciales incluso mientras que la ciudad proclama que son racialmente neutros y sin prejuicios raciales. Eso fue una parte importante del argumento: que este [fenómeno] no es simplemente una función del alcalde actual o incluso de los últimos tres o cuatro años. Esto tiene raíces históricas muy profundas. Lo que hacemos es demostrar cómo el alcalde actual y el alcalde anterior han seguido la tradición muy minuciosamente.

Morse: Creo que la renovación urbana es [un asunto] en donde hay muchos paralelos con los proyectos de megadesarrollo de hoy en día. Pienso [en] la historia especifica del uso de la Ley sobre Vivienda de 1949 para acosar a comunidades de minorías y usar [el término] ‘barrio pobre’ en representación de la raza.
Vemos que eso está ocurriendo mucho ahora en casos en que las personas están viviendo en la pobreza y si esas personas son minorías, inmediatamente se califican a sus vecindarios [para indicar que necesitan] cierto tipo de inversión. En lugar de hacer esa inversión en programas sociales, la inversión viene en forma de subvenciones para promotores inmobiliarios que van a sacar una tonelada de ganancias privadas. Creo que existe una línea directa entre esa historia de proyectos de renovación urbana como el Lincoln Center y lo que estamos viendo hoy en día.

Angotti: Donald Trump está regresando a esa narrativa cuando habla de ayudar a los barrios desfavorecidos.

Mencionaste a los ‘barrios pobres’ como unas palabras clave para las comunidades de minorías. ¿Hay más ejemplos contemporáneos de ese tipo de palabras clave en el habla de la planificación urbana?

Angotti: Hace unos años atrás, un grupo de activistas en Sunset Park en Brooklyn me pidieron revisar un área que se había propuesto para el upzoning [El upzoning es un cambio de zonificación, normalmente de ser un área de uso sólo residencial a un área de uso residencial y comercial, lo cual conduce a mayor densidad y congestión]. El departamento de planificación de la ciudad estaba afirmando que en ciertas calles la tierra estaba ‘infrautilizada’. Fui a verla y vi unos edificios ocupados. Me pareció como una calle bastante normal. Pero para los planificadores, era ‘infrautilizada’.
A nivel subconsciente, estoy seguro que estaban suponiendo que un promotor inmobiliario llegaría y tomaría esos edificios, los demolería y construiría dos veces más [edificios] y proveería dos veces la cantidad de vivienda. Dado que el criterio usado es siempre cantidad en lugar de calidad, entonces tener dos veces la cantidad de unidades de vivienda es dos veces mejor.
Ese es solo un ejemplo concreto, pero creo que está clavado en la cultura del departamento de planificación de la ciudad. Estas son palabras de moda que ocultan. Pienso que significan que partes del vecindario son invisibles. Las personas que viven en esos lugares realmente no importaban.

Morse: Con frecuencia se argumenta que eso se trata de la densidad y que la densidad es más eficiente y que la densidad hará que las cosas sean más asequibles, pero no se están viendo argumentos de que townhouses unifamiliares en Greenwich Village están infrautilizadas cuando edificios comparables han sido divididos en viviendas con habitaciones simples (conocidas como SRO o single room occupancy) en otros vecindarios. De hecho, se está observando la reconversión de esos SRO en Bed-Stuy en casas unifamiliares. Creo que densidad es otra palabra clave aquí.
Otro tema que discutimos en el libro es la moderación de la palabra ‘asequible’. La vivienda asequible antes implicaba que era vivienda para personas con menos dinero, que necesitaban ayuda para costear la vivienda. Ahora, básicamente significa cualquiera cosa que cumpla con los lineamientos federales para no costar más de un 30% a un 35% del ingreso [medio] y realmente hay bastante espacio para ocultar cuáles grupos se están atendiendo mediante vivienda asequible. Pienso que ese es un contexto muy específico a la Ciudad de Nueva York. Por supuesto, todavía tenemos el ‘NIMBYismo’ de baja densidad que tratamos [en el libro]. [Nota: NIMBY son las siglas de 'not in my backyard' o ‘no en mi patio trasero’ en que residentes se oponen a nuevos proyectos en sus vecindarios, ya sea complejos de vivienda para gente de bajos ingresos, una turbina de viento, prisiones, centros comerciales o más tipos de proyectos].

El libro también menciona cómo los esfuerzos de promulgar zonificación de uso mixto y desarrollo orientado hacia el transporte público —los cuales son vistos como beneficiosos por los urbanistas— pueden causar el desplazamiento. ¿Podrían explicar esto?

Angotti: La historia de la zonificación de uso mixto en la Ciudad de Nueva York es interesante. Cuando la resolución de zonificación inicialmente fue instalada en 1916, realmente sólo correspondía a una parte de Manhattan. Claramente tenía el efecto de ayudar a mantener los valores de tierra en Manhattan. [En] en resto de la ciudad, una mezcla de usos fue permitida porque realmente no había tanto interés por parte de la clase elite en restringir el desarrollo fuera de bajo Manhattan.
Es por eso que, por ejemplo, Williamsburg y Greenpoint —dos de los distritos históricos de uso mixto más grandes— surgieron. Long Island City es otro. Si consultas [a los libros de] Jane Jacobs y su discusión sobre el uso mixto, estos fueron vecindarios modelo. Estos eran vecindarios que los planificadores debían haber estudiado y comprendido. En Williamsburg, en cierto momento más de un tercio de las personas caminaban a sus trabajos.
En 2005 la ciudad introdujo su plan de rezonificación en Williamsburg, Greenpoint y en los muelles para que ahora puedan ser una nueva zona de uso mixto. En racionalizar esto, citaron a Jane Jacobs. Pero esto fue una trampa. Avanzaron este instrumento de zonificación de uso mixto de una manera de conservar el uso mixto cuando en realidad tiene el efecto opuesto.
Es zonificación residencial furtiva. En Williamsburg, si examinas a esas zonas de uso mixto, ahora todas son residenciales. ¿Por qué? Porque el departamento de planificación sabía que cuando a los propietarios se les diera la elección entre alquileres industriales o comerciales frente a los alquileres residenciales, optarían por los alquileres residenciales, particularmente en un vecindario designado para un nuevos y grandes desarrollos inmobiliarios tal como lo fueron Williamsburg y Greenpoint.

Morse: Con respecto al desarrollo orientado hacia el transporte público (TOD), creo que de lo estamos hablando no es cuestionar el concepto. Estamos hablando de la aplicación del mismo. En la Ciudad de Nueva York, en donde tenemos el mercado de bienes raíces que tenemos, es complicado.

Angotti: Realmente están hablando del transporte orientado hacia el desarrollo.

Ustedes también critican el argumento de que el upzoning en Nueva York es una manera de crear vivienda más asequible.

Morse: La manera más sencilla de expresarlo es que ese [argumento] aplica una teoría de oferta y demanda. Es una simplificación excesiva y asume que toda la oferta es igual y que sólo hay un bloque de demanda cuando en realidad estamos hablando de una ciudad global.
Para darle el ejemplo más hiperbólico, teóricamente una persona sin techo en la Ciudad de Nueva York está en el mercado de vivienda al igual que un oligarca de otro país que está comprando una segunda vivienda. Obviamente, si sólo se incrementa la oferta, no será una marea en ascenso que levante a todos los barcos y no todos podrán acceder a esa oferta incrementada. Eso es parte de la razón por la que no funciona.
La otra cosa es este mito de que cualquier vivienda pueda darse en el mercado libre. En la ciudad de Nueva York, la tierra es cara y nada se va a construir sin algún tipo de intervención por el gobierno que priorice ciertos tipos de vivienda sobre [otros], normalmente a través de algún tipo de subvención, ya sean hipotecas respaldadas por el gobierno o incentivos fiscales.
Lo otro que argumentamos es esto: si revisas el plan de vivienda del [antiguo alcalde] Bloomberg, la mayoría de las unidades que pudo atribuir a sus políticas fueron como resultado de la conservación en lugar de [ser causado por el] nuevo desarrollo. Es así porque el nuevo desarrollo es más caro y ocupa más espacio.

Angotti: Hay pruebas abundantes de que las rezonificaciones a lo largo de las últimas décadas han coincidido con una pérdida de unidades de vivienda más asequibles [en lugar de coincidir con] la creación de unidades asequibles después de esas rezonificaciones. Es un hecho indisputable. La mayoría de la vivienda que realmente es asequible para las personas de bajos ingresos se ha conservado.
En el plan del [alcalde actual] de Blasio para la vivienda asequible —el cual incluye la construcción de 200,000 nuevas unidades—, públicamente nos llevamos la impresión que estas unidades asequibles se están creando mediante sus rezonificaciones. El Ayuntamiento hasta dio cifras que muestran que la gran mayoría de las unidades de vivienda asequibles que la ciudad espera crear no son un resultado de rezonificaciones.
Hasta un 20% a un 25% que quizás esté disponible y construido bajo la vivienda inclusiva obligatoria oculta [el hecho] que un 80% o más será vivienda de lujo vendida a precio de mercado. No hablan de un 80% vendido a precio de mercado. Hablan de que un 20% que es asequible.

¿Entonces cuál es una estrategia alternativa para asegurar que la vivienda sea asequible?

Morse: La estabilización de alquileres ha sido uno de los programas más eficaces que tenemos y ésta no está sujeta a subvenciones federales. Sólo ha sido socavada mediante reformas a nivel estatal y también a través de prácticas ilegales y cero inversiones en hacer cumplir la ley [sobre ésta].
Las nuevas unidades supuestamente asequibles están sujetas a las mismas herramientas o falta de las mismas que tenemos para hacer cumplir estas regulaciones en cuanto a alquileres. ProPublica ha realizado excelentes investigaciones sobre muchas de las nuevas unidades creadas mediante 421-a. Otros programas ha sido totalmente desregulados y la proliferación de cláusulas de alquiler preferencial y arrendamientos y todo tipo de cosas socavan la asequibilidad de estas unidades. Si no nos estamos centrando en proteger la estabilización de alquiler que tenemos ahora, las nuevas unidades asequibles que construimos también correrán riesgo de perderse hasta que invirtamos en asegurar ese tipo de cumplimiento con la ley.

Pero ha habido algunas críticas presentadas de que frecuentemente la estabilización de alquileres no ayuda a las personas a las que debe.

Morse: Una cosa que es importante entender sobre a la estabilización de alquileres es que también incluye protecciones de inquilinos que no tienen los inquilinos que alquilan a precio de mercado. Obviamente, éstas frecuentemente son violadas, pero [a menudo incluyen] protecciones contra el hostigamiento, se garantiza la renovación del contrato de arrendamiento, [medidas] que apoyan la organización de los inquilinos. Con frecuencia a los inquilinos con alquileres reguladores les toca la responsabilidad de organizarse, ya que los que alquilan a precio de mercado tienen más miedo de represalias tomadas por los dueños.
Además, hace unos años atrás el Centro para Oportunidad Económica de la Alcaldía realizó un análisis de pobreza en la ciudad e incluyó la estabilización de alquileres. Demostró que vivir en viviendas de alquileres estabilizados estaban impidiendo que miles de familias cayeran en la pobreza al asegurar que no estuvieran tan agobiadas por el costo del alquiler.

Entonces, en su opinión, ¿cuál es la mejor forma de ir planificando la ciudad de Nueva York para asegurar que esté creciendo de una manera inclusiva?

Angotti: La ciudad de Nueva York es la única ciudad grande del país que nunca ha tenido un plan completo. No realiza la planificación, realiza la zonificación. [La zonificación] está totalmente basada en análisis de tierra muy local y la planificación se preocupa con todo lo que concierne una comunidad: atención sanitaria, educación, transporte, calidad de agua, calidad de aire. A la gente sí le importa esto y quiere participar.
Por lo tanto, la primera [estrategia] es involucrar a las comunidades en una abarcadora planificación a largo plazo para sus vecindarios. De por sí, eso no garantiza nada, ya que hay malos planes y hay buenos planes. Pero es una forma de dar ese control a los vecindarios que no han tenido control sobre sus futuros. Simplemente hay que fortalecer a los concejos comunitarios. También deben ser hechos responsables de [cumplir con] criterios inclusivos de justicia social, tal como lo es el gobierno central.
Tenemos una sección del acta constitutiva de la ciudad que permite a las comunidades a desarrollar sus propios planes, la sección 197-a. Yo pasé una buena parte de mi carrera colaborando con comunidades para desarrollar estos planes 197-a y entregándolos a la comisión de planificación de la ciudad para la aprobación. Continuamente me llamaban para ayudar a las comunidades en preparar sus planes. Ya nadie me llama. Y si me llaman, les digo: “No pierdan su tiempo, porque la ciudad los hará pasar las de Caín y pasar por varios aros. Al final se obtiene un plan aprobado y entonces lo tiran a la basura”.
Entonces la segunda propuesta es vivienda en el dominio público, lo cual significa no sólo vivienda pública sino también dar apoyo para la vivienda a las personas que más lo necesitan.

Morse: De lo que estamos hablando es la ciudad [debe] priorizar la justicia racial y económica y el antirracismo. Si vamos a ser un ejemplo de tolerancia y diversidad y justifica, si vamos a ser una ciudad santuario, esto tiene que incluir ser un lugar donde la gente pueda permitirse vivir. Eso empieza con dar a la gente la capacidad de tomar decisiones.

Este artículo fue publicado originalmente en inglés en CityLab.com.

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